Ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato, ai
sensi dell'art. 134 della Costituzione della Repubblica e dell'art.
37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, fra il procuratore della
Repubblica presso il tribunale ordinario di Milano e il Senato della
Repubblica, in relazione alle autorizzazioni a procedere nei
confronti del sen. Severino Citaristi, in parte concesse ed in parte
negate nella seduta 18 marzo 1993 del Senato della Repubblica, in
ritenuta violazione delle disposizioni di cui agli artt. 68, 101,
102, 104 e 112 della Costituzione della Repubblica;
Letti gli atti del procedimento penale n. 8655/92 r.g.n.r. mod 21;
Viste in particolare le richieste di autorizzazione a procedere
formulate in data 6 novembre 1992 e 16 dicembre 1992 nei confronti
del sen. Severino Citaristi;
Vista altresi' la nota in data 18 marzo 1993 con la quale il
Presidente del Senato della Repubblica comunicava le decisioni
dell'assemblea sulle mezionate richieste;
Propone conflitto di attribuzione con il Senato della Repubblica
in relazione alla deliberazione stessa, per i seguenti
M O T I V I
1. - Premessa.
Questa autorita' giudiziaria procede per svariati episodi
qualificati come delitti contro la pubblica amministrazione o in
danno della stessa, violazioni della normativa sul finanziamento dei
partiti, ricettazione ed altro nei confronti di numerose persone.
Nell'ambito di tale procedimento sono state inoltrate al Senato
della Repubblica, in data 6 novembre 1992 e 16 dicembre 1992, due
richieste di autorizzazione a procedere (allegati 1 e 2) nei
confronti del sen. Severino Citaristi, gia' segretario amministrativo
della democrazia Cristiana, per vari episodi di ricezione di denaro
versato da imprenditori in relazione ai rapporti da costoro
intrattenuti con la pubblica amministrazione, ciascuno dei quali
iscritto nel registro generale delle notizie di reato come ipotesi di
corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio e violazione della
normativa sul finanziamento dei partiti.
Con note n. 1992.7.46 e 1992.7.59 in data 13 aprile 1993 il
procuratore generale della Repubblica presso la corte d'appello di
Milano restituiva gli atti inviati al Senato e trasmetteva copia
della nota in data 18 marzo 1993 del Presidente del Senato della
Repubblica (allegati 3 e 4), informando che nella seduta del 18 marzo
1993 il Senato della Repubblica aveva cosi' deliberato:
I) quanto alla richiesta in data 6 novembre 1992: di concedere
autorizzazione a procedere limitatamente ai capi: b), d), f), h), di
negarla per i capi: a), c), e), g);
II) quanto alla richiesta in data 16 dicembre 1992: di concedere
autorizzazione a procedere limitatamente ai capi: b), d), g), di
negarla per i capi: a), c), e), f).
I capi per i quali e' stata concessa autorizzazione riguardano
ipotesi di violazione della legge sul finanziamento dei partiti,
mentre i capi per i quali e' stata negata attengono a delitti di
corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio.
2. - Profili relativi alla legittimazione ad elevare conflitto.
Ai sensi dell'articolo 37 della legge n. 87/1953, il conflitto tra
poteri dello Stato e' risoluto dalla Corte costituzionale, se insorto
tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volonta' del
potere cui appartengono.
Nel caso di specie, ci si duole della decisione del Senato della
Repubblica sulla richiesta di autorizzazione a procedere avanzata nei
confronti del sen. Citaristi, in conseguenza della quale, ad avviso
dell'organo ricorrente, viene illegittimamente condizionato
l'esercizio dell'azione penale, obbligatoria ai sensi dell'art. 112
della Costituzione, e come tale soggetta solo alla legge, salvo il
controllo del giudice.
Nel vigente ordinamento titolare del potere-dovere di esercitare
l'azione penale e' il pubblico ministero, con l'unica eccezione,
posta con legge costituzionale, del collegio inquirente per i reati
ministeriali.
Ne consegue che organo competente a dichiarare definitivamente la
volonta' dello Stato in ordine all'esercizio dell'azione penale e'
l'ufficio del pubblico ministero procedente, che, pertanto, deve
ritenersi legittimato a proporre conflitto di attribuzione.
Non ignora questo ufficio che, in piu' occasioni, codesta Corte ha
escluso la legittimazione del pubblico ministero a sollevare
conflitto di attribuzioni (ordinanza n. 16/1979; sentenza n.
52/1976). Va tuttavia osservato che, nel caso in esame, il pubblico
ministero agisce a difesa di attribuzioni che gli sono riconosciute
in via diretta ed esclusiva dalla norma costituzionale (art. 112) e
non dalla legge ordinaria. Quando dovesse eslcudersi la
legittimazione del pubblico ministero, nessun altro organo
dell'ordine giudiziario, ancorche' titolare di funzioni
giurisdizionali, sarebbe competente a sollevare conflitto di
attribuzione in relazione all'esercizio dell'azione penale. Non il
g.i.p., il quale, ove non condivida le determinazioni del pubblico
ministero in ordine all'esercizio dell'azione penale (rectius: al
mancato esercizio), puo' disporre la redazione coatta del capo
d'imputazione, che e' comunque atto proprio del pubblico ministero.
Non il giudice del dibattimento, la cui funzione giurisdizionale
presuppone l'esercizio dell'azione penale, atto genetico del
processo.
Del resto la legittimazione del pubblico ministero a sollevare
conflitto in ordine al diniego di autorizzazione a procedere, lesivo
delle attribuzioni riservategli dall'art. 112 della Costituzione, si
coglie a contrario ove si consideri l'ipotesi in cui l'organo
d'accusa, malgrado il diniego dell'assemblea legislativa, proceda ad
indagini ed, eventualmente, eserciti l'azione penale. Non e'
dubitabile che, in siffatta ipotesi, l'assemblea sarebbe legittimata
a tutelare le proprie prerogative costituzionalmente rilevanti,
attraverso il procedimento previsto dagli artt. 37 e segg. della
legge 11 marzo 1953, n. 87, gia' nei confronti dello stesso pubblico
ministero procedente, e senza dover attendere l'intervento del
giudice (si pensi ai casi di perquisizioni personali o domiciliari
disposte dal pubblico ministero).
Cio' dimostra la legittimazione del pubblico ministero a sollevare
conflitto in questa materia.
3. - Profili relativi alla ammissibilita' del conflitto.
Ai sensi dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione, senza
autorizzazione della camera di appartenenza nessun membro del
Parlamento puo' essere sottoposto a procedimento penale.
Attraverso la deliberazione richiamata in premessa, il Senato
della Repubblica ha, dunque, esercitato una potesta'
costituzionalmente prevista.
Ritiene tuttavia questo ufficio che l'esercizio di siffatto potere
possa essere sindacato dalla Corte costituzionale, ai sensi degli
artt. 37 e segg. della legge n. 87/1953, allorquando, mediante il suo
uso non conforme ai principi della Costituzione, siano state lese le
attribuzioni di altri poteri dello Stato.
Ed invero, la ragion d'essere dell'art. 68 della Costituzione non
e' quella di garantire una insindacabile area d'impunita' ai membri
del parlamento, che non possono ritenersi legibus soluti, ma quella
di garantire la liberta' e l'autonomia delle Camere. Ne consegue che
il potere delle Camere, pure amplissimo, non e' arbitrario, ma e'
obbiettivamente limitato dalla funzione per cui e' previsto e dalle
attribuzioni costituzionalmente riservate agli altri poteri dello
Stato.
In tal senso, e' significativo il precedente costituito dalla
sentenza n. 1150/1988 della Corte costituzionale, con la quale si e'
riconosciuta l'ammissibilita' del "conflitto da lesione o
menomazione" sollevato dalla corte d'appello di Roma in ordine ad una
deliberazione del Senato secondo cui i fatti per i quali pendeva
giudizio civile presso gli uffici giudiziari di Roma erano ricompresi
nella prerogativa della insindacabilita', prevista dall'art. 68,
primo comma, della Costituzione. In tale circostanza la Corte,
ammettendo il conflitto di attribuzioni sollevato dalla corte
d'appello di Roma, ha emunciato il seguente principio:
" .. In quanto e' attribuito nei limiti della fattispecie
indicata nell'art. 68, primo comma, e solo entro questi limiti
legittimamente esercitato, il potere valutativo delle camere non e'
arbitrario o soggetto soltanto ad una regola interna di self-
restraint. Nella nostra Costituzione, che riconosce i diritti
inviolabili dell'uomo (tra cui il diritto all'onore ed alla
reputazione) come valori fondamentali dell'ordinamento giuridico e
prevede un organo giurisdizionale di garanzia costituzionale, il
detto potere e' soggetto ad un controllo di legittimita', operante
con lo strumento del conflitto di attribuzione a norma degli artt.
134 della Costituzione e 37 e segg. della legge n. 87/1953, e percio'
circoscritto ai vizi che incidono, comprimendola, sulla sfera di
attribuzioni della autorita' giudiziaria ..".
In ordine agli altri requisiti di ammissibilita' del conflitto va
rilevato che:
il Senato della Repubblica, nel momento del voto assembleare, e'
certamento organo idoneo ad affermare definitivamente la volonta' del
potere che rappresenta;
il procuratore della Repubblica presso il tribunale ordinario di
Milano e', secondo le vigenti disposizioni, organo competente ad
affermare definitivamente, in questa fase, la volonta' del pubblico
ministero, nell'ambio del procedimento di cui si e' detto.
4. - Profili di diritto.
Ai sensi degli artt. 101, 102, 104 della Costituzione della
Repubblica, l'ordine giudiziario e' indipendente da ogni altro potere
e la funzione giurisdizionale - regolata legislativamente - e'
esercitata da magistrati ordinari.
Ai sensi dell'art. 112 della Costituzione della Repubblica, il
pubblico ministero, che dell'ordine giudiziario fa parte, ha
l'obbligo di esercitare l'azione penale - nelle forme
legislativamente previste - al fine di sottoporre alla decisione di
un giudice soggetto soltanto alla legge le sue determinazioni sulla
fondatezza delle notizie di reato che gli pervengono e sui risultati
di eventuali indagini da lui compiute. Nel vigente modello
processuale, l'atto di esercizio dell'azione penale si colloca alla
fine delle indagini preliminari ed e' costituito dalla attribuzione
specifica a taluno, nelle forme indicate dall'art. 405 del c.p.p., di
un fatto storicamente determinato e giuridicamente qualificato.
L'art. 68 della Costituzione della Repubblica, nel prevedere la
necessita' di autorizzazione per dar corso a procedimento penale nei
confronti di parlamentari, non individua esso stesso che cosa debba
intendersi per "procedimento penale", sicche', sul piano tecnico, il
contenuto di tale disposizione va desunto dalla legislazione vigente,
secondo la quale il procedimento penale ha come atto genetico la
notizia di reato, seguita, di regola, dalle indagini preliminari.
Queste, dunque, si svolgono in relazione ad un fatto che appare
essere penalemente rilevante, cui sara' data una compiuta
qualificazione giuridica nel momento di esercizio dell'azione penale,
attraverso la formulazione della imputazione, atto proprio del
pubblico ministero.
Ne consegue che, nella fase delle indagini preliminari,
autorizzare l'autorita' giudiziaria a sottoporre un membro del
Parlamento a procedimento penale significa autorizzare il pubblico
ministero a svolgere le indagini necessarie in relazione ad un fatto
per le conseguenti determinazioni in ordine all'esercizio dell'azione
penale e con la qualificazione giuridica necessaria ai soli fini
dell'iscrizione nel registro delle notizie di reato.
In tale fase non vi e' spazio per un'imputazione in senso tecnico
(si noti, al riguardo, che il termine "imputazione" compare solo
nell'art. 405 del c.p.p., mentre prima si parla di fatto e di norme
di legge che si assumono violate, cfr. artt. 375, 343 e 111 delle
disp. att. e 292 del c.p.p.).
La Camera alla quale appartiene la persona sottoposta ad indagini,
investita della richiesta di autorizzazione a procedere in relazione
ad un determinato fatto che appare essere penalmente rilevante (avuto
riguardo alla qualificazione giuridica attribuita dal pubblico
ministero richiedente), puo' deliberare di concedere o di negare
l'autorizzazione.
Per contro non puo' ad avviso di questo ufficio, ingerirsi nei
profili della ricostruzione del fatto o della sua qualificazione
giuridica, attribuzioni riservate dalla Costituzione e dalla
legislazione vigente alla autorita' giuridiziaria e, nella fase di
esercizio dell'azione penale, al pubblico ministero.
5. - Profili di fatto.
Nel caso di specie, ogni singolo episodio di versamento di denaro
al sen. Citaristi, descritto in ciascuna notizia di reato pervenuta a
suo carico, e' idoneo, ad avviso di questo ufficio, a legittimare
indagini (ne' altro puo' pretendersi atteso il termine strettissimo
che deve intercorrere tra l'iscrizione del nome dell'indagato e
l'inoltro della richiesta di autorizzazione) in relazione sia ad
ipotesi di violazioni della normativa sul finanziamento dei partiti
politici, sia ad ipotesi di reato contro la pubblica amministrazione,
sicche' e' stata iscritta sotto il titolo degli artt. 7 della legge
n. 195/1974 e 4 della legge n. 659/1981 e sotto il titolo del reato
di cui all'articolo 319 del c.p.
Si e' in presenza di un'ipotesi tipica di concorso formale
eterogeneo, ossia di una condotta - la ricezione di denaro come
corrispettivo di una pluralita' di atti amministrativi - che integra
violazioni di diverse norme incriminatrici.
Pertanto, non si e' in presenza di diversi fatti, ma di un unico
fatto, per ogni episodio storico, riconducibile a diverse figure
delittuose.
La inscindibilita' in concreto fra le due figure di reato (almeno
nella fase delle indagini preliminari) peraltro si coglie agevolmente
ove si consideri che la illiceita' del finanziamento si e' fatta
derivare non solo dal mancato rispetto delle forme di pubblicita' e
di trasparenza previste dalla legge, ma anche dalla circostanza che
trattavasi di finanziamenti comunque vietati dalla legge, per l'ovvia
ragione che integravano gli estremi del reato di corruzione propria.
Ne' tale assunto puo' essere revocato in dubbio obbiettando che,
in relazione alle due diverse norme incriminatrici, sono state
redatte distinte ipotesi d'imputazione, giacche' l'identita' storica
dei fatti contestati e' evidente (la ricezione del denaro e' elemento
costitutivo del reato di corruzione e, nello stesso tempo, fatto di
consumazione del reato di illecito finanziamento) e la distinzione
per capi e' frutto di una scelta di comodita' espositiva, dettata
anche dalla circostanza che per alcuni episodi di ricezione di denaro
puo' procedersi in ordine soltanto al reato di corruzione, poiche' il
reato di finanziamento illecito e' coperto da amnistia.
Del resto, la sussistenza, in relazione alle condotte contestate,
del concorso formale eterogeneo era nota al Senato, giacche', nella
relazione della giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari,
si legge testualmente:
" .. Piu' complesso problema giuridico si e' posto alla giunta,
sia pure all'interno del proprium dell'autorizzazione a procedere,
per cio' che concerne i capi A), C), E) ed F) della richiesta. Tali
imputazioni, infatti, nei medesimi fatti gia' contestati come
violazione delle norme sul finanziamento dei partiti politici,
individuano la concorrenza formale di reati di corruzione per atti
contrari a doveri d'ufficio .." (rel. della giunta delle elezioni e
delle immunita' parlamentari, doc. IV, n. 74.A, pag. 3).
Va altresi' rilevato, sul piano procedurale, che il Senato della
Repubblica non ha votato distintamente su ogni capo d'imputazione, ma
per blocchi di contestazioni, individuati in relazione alla
qualificazione giuridica del fatto.
Tale modalita' di voto e' indice sintomatico dello sconfinamento
di attribuzioni posto in essere dal Senato. Attraverso tale procedura
infatti l'assemblea non ha potuto, ne' poteva, apprezzare la
corrispondenza tra singoli fatti e la qualificazione giuridica
attribuita nelle richieste, ma solo esprimere interpretazioni di
ordine generale in tema di diritto penale sulla applicazione della
legge.
Tale attivita' puo' essere svolta mediante interpretazione
autentica, attribuzione del legislatore nel suo complesso, e solo con
le forme di un atto avente forza di legge, e non da parte di una sola
delle assemblee legislative con un atto quale la deliberazione su
richiesta di autorizzazione a procedere.
Del resto, che la deliberazione del Senato abbia sconfinato dalle
attribuzioni costituzionalmente riservate ex art. 68, secondo comma,
della Costituzione si evince da alcuni passi della relazione della
giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari, laddove si
fonda la proposta di voto, integralmente accolta dall'assemblea,
sulle seguenti argomentazioni:
" .. Ne' e' sfuggito alla riflessione della maggioranza della
giunta un dato emergente alla propria complessiva esperienza e che
dimostra come comportamenti sostanzialmente identici vengono, nel
difficile momento in cui il paese vive, contestati a carico di
parlamentari e sul presupposto pacifico che essi, al di fuori
dell'esercizio della funzione legislativa non rivestono la qualita'
di pubblici ufficiali, a volte come violativi della legge sul
finanziamento dei partiti politici, a volte come ipotesi di
corruzione ovvero di concussione, a volte come ipotesi di estorsione
o di ricettazione. E cio' come mero effetto della diversita' dei
luoghi dove i fatti stessi vengono accertati e quindi dei diversi
ambiti territoriali di attribuzione della funzione inquirente alle
diverse autorita' giudiziarie procedenti. Sicche' in discussione
appare non soltanto il valore della tipicita' dell'incriminazione
penale, ma anche quello della uniforme applicazione della legge
sull'intero territorio nazionale .." (relazione della giunta delle
elezioni e delle immunita' parlamentari, pag. 5).
Ed ancora:
" .. Su tali basi la maggioranza della giunta ha ritenuto
corretta e fondata la tesi secondo cui non e' possibile una
individuazione degli estremi del reato di corruzione, sino a quando
non si e' individuato (se non con estrema precisione il pubblico
ufficiale o l'incaricato del pubblico servizio colpevole del concorso
nella contestata corruzione) almeno l'ufficio del quale lo stesso
faccia parte o almeno l'ambito funzionale nel quale sarebbe
intervenuto un qualche atto rispetto al quale operare la valutazione
della conformita' o contrarieta' ai doveri d'ufficio e cio' ai fini
della distinzione, pur dovuta, tra le ipotesi di corruzione propria
ed impropria, che distintamente il nostro codice penale prevede e
punisce. La valutazione che nella giunta ha avuto la prevalenza e'
quindi conforme all'avviso espresso dal g.i.p. nella vicenda in esame
o in altre ad essa collegate, che appare, tra l'altro, fondato su un
orientamento giurisprudenziale del tutto consolidato al quale nella
memoria depositata dal sen. Citaristi si e' fatto ampio e documentato
riferimento .." (idem).
Dunque il Senato si e' assunto non solo un compito
d'interpretazione della legge penale (valore della tipicita'
dell'imputazione, selezione degli orientamenti giurisprudenziali,
distinzione tra corruzione propria ed impropria), ma anche una
funzione di nomofilachia.
Incidentalmente va rilevato che le diverse valutazioni intervenute
tra questo ufficio ed il giudice per le indagini preliminari, cui si
fa espresso richiamo nella relazione, sono state risolte dalla Corte
di cassazione (essa si' titolare della funzione di vegliare sulla
esatta ed uniforme applicazione del diritto sul territorio nazionale)
con l'accoglimento delle tesi dell'organo d'accusa.
La giunta (e poi l'assemblea, approvando la relazione) ha omesso
altresi' di considerare che la individuazione del pubblico ufficiale
potra' essere il frutto delle indagini per le quali e' stata chiesta
l'autorizzazione e non la condizione pregiudiziale per lo svolgimento
delle indagini stesse.
Singolare appare poi la tesi (pure svolta nella relazione di
maggioranza) secondo la quale questo ufficio avrebbe potuto comunque,
in virtu' dell'autorizzazione parziale concessa, proseguire nelle
indagini ed eventualmente, alla luce di nuove acquisizioni,
richiedere nuova autorizzazione a procedere.
Di fronte alla denegata autorizzazione questo Ufficio non puo'
svolgere alcuna indagine (se non sui concorrenti nel reato - ma
questa e' altra questione) sul fatto per il quale l'autorizzazione e'
stata negata e deve richiedere l'archiviazione.
Inoltre un'autorizzazione a procedere parziale, ossia limitata a
determinate qualificazioni giuridiche del fatto, si traduce, nella
sostanza, in una autorizzazione a procedere "condizionata", nel senso
che si subordina, di fatto, l'esercizio dell'azione penale alla
possibilita' di ravvisare, in relazione ad un fatto, solo talune
ipotesi di reato. E non sembra che l'atto di autorizzazione,
irrevocabile, possa essere soggetto a termini od a condizioni.
6. - Conclusioni.
Il Senato della Repubblica autorizzando, quanto a ciascuna notizia
di reato e fattispecie, il procedimento soltanto per taluno dei
titoli di reato ipotizzati ha sconfinato dalle sue attribuzioni,
invadendo quelle della autorita' giudiziaria, sola competente a
ricostruire i fatti ed a qualificarli secondo diritto.
Pertanto, deve essere richiesto alla Corte costituzionale di
dichiarare che spetta alla autorita' giudiziaria, ed al pubblico
ministero in sede di indagini preliminari e di esercizio dell'azione
penale, ricostruire il fatto e deciderne la qualificazione giuridica,
mentre alla Assemblea legislativa di appartenenza spetta concedere o
negare l'autorizzazione a procedere in relazione a tale ricostruzione
ed a tale qualificazione giuridica, senza possibilita' di modificarli
ovvero di apporre condizione o termine alla concessa autorizzazione.
Conseguentemente dei parziali dinieghi di autorizzazione a
procedere, di cui alla seduta in data 18 marzo 1993 del Senato della
Repubblica, va richiesto l'annullamento con rinvio allo stesso organo
per una nuova deliberazione.
Si osserva infine, sotto il profilo processuale, che questo
ufficio deve ritenersi legittimato a stare direttamente in giudizio a
mezzo dei magistrati che ne hanno la rappresentanza sia ai sensi
dell'art. 37 della legge n. 87/1953, e dell'art. 26 D.C.C. 16 marzo
1956, sia in applicazione dei principi generali dell'ordinamento
giudiziario, per i quali il pubblico ministero, quando e' titolare
della legittimazione sostanziale, lo e' anche di quella processuale,
come della ius postulandi.